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L’économie de l’adaptation au changement climatique - Rapport pour le Conseil Economique pour le Développement Durable (CEDD)

S. Hallegatte, F. Lecocq, C. de Perthuis, Février 2010

publié le

Rapport complet

Résumé

L’adaptation au changement climatique est restée pendant longtemps le parent pauvre du débat sur le changement climatique et encore plus des politiques climatiques mises en œuvre. Mais la diffusion de l’information sur le changement climatique conduit de nombreux acteurs à s’interroger sur ce qu’ils pourraient faire pour en limiter les conséquences. On assiste ainsi à l’éclosion d’une multitude d’initiatives sur l’adaptation, notamment au niveau local, et à un retour en force de la thématique de l’adaptation dans la négociation climatique internationale.

L’adaptation peut être définie comme « l’ensemble des évolutions d’organisation, de localisation et de techniques que les sociétés devront opérer pour limiter les impacts négatifs du changement climatique et en maximiser les effets bénéfiques ». Elle recouvre des formes d’actions très variées qui s’appliquent à de nombreux secteurs. Ses problématiques diffèrent suivant les zones et les échelles géographiques et sa mise en œuvre implique de combiner des instruments très divers.

Le présent rapport cherche à donner un cadrage économique général afin d’aider les acteurs publics et privés à construire une stratégie d’adaptation efficace. Pour ce faire, il dresse les enjeux généraux de l’adaptation, identifie les leviers pertinents de l’action publique puis en décrit les implications pour la mise en œuvre d’une stratégie d’adaptation.

Quatre enjeux majeurs pour les stratégies d’adaptation.

En premier lieu, il faut tenir compte de trois type d’incertitudes qui s’additionnent : celles sur l’évolution future du climat, les impacts attendus du changement climatique étant incomparables selon qu’on se situe dans un scénario de hausse moyenne de +2°C ou de +4°C ; celles sur les conséquences possibles d’un scénario climatique donné au plan local ; celles sur l’évolution des capacités d’adaptation de nos sociétés dans le futur. L’incertitude impose d’utiliser des méthodes qui mettent l’accent sur les mesures permettant de conserver de la flexibilité pour l’action future, à mesure que viendra s’ajouter une information supplémentaire.

Toutefois, compte tenu des inerties techniques, économiques, politiques, institutionnelles et culturelles, il n’est pas toujours possible de prendre des décisions parfaitement flexibles. Ainsi, la durée de vie du capital dans des secteurs comme les infrastructures, le bâtiment ou la forêt est du même ordre de grandeur que l’échelle de temps du changement climatique. En présence d’incertitudes et d’inertie, anticiper est parfois nécessaire pour ne pas s’enfermer dans des choix inadaptés au climat futur ce qui implique de prendre des risques de « maladaptation » du fait de l’insuffisance de l’information disponible.

En troisième lieu, le changement climatique est un processus continu. Par conséquent, la question n’est pas de savoir comment s’adapter à un « nouveau » climat, mais de savoir comment et à quel coût nous pouvons adapter nos sociétés à un climat « sans cesse changeant ». L’adaptation doit donc être comprise comme une politique de transition permanente sur le très long terme. Un plan d’adaptation sur quelques années n’est qu’une étape dans ce processus.

Enfin, il est dans certains cas trop coûteux ou techniquement impossible de s’adapter « à la marge » en maintenant à l’identique et au même endroit les activités ou les services existants. S’adapter au changement climatique requiert souvent des bifurcations vers d’autres activités et/ou d’autres localisations. La présence de bifurcations requiert en particulier que les politiques d’adaptation soient conduites dans un cadre intersectoriel. Elle implique également que les impacts à venir du changement climatique soient intégrés dès aujourd’hui dans les choix d’aménagement du territoire et les plans d’urbanisation.

Le rôle de l’action publique en matière d’adaptation.

La légitimité de l’action publique en matière d’adaptation n’est pas automatique car la majorité des actions d’adaptation génèrent des bénéfices privés susceptibles de générer de multiples « adaptation spontanées ». Il existe cependant des circonstances dans lesquelles cette adaptation spontanée risque d’être insuffisante, voire contreproductive. Une réflexion est donc nécessaire au cas par cas pour déterminer les champs dans lesquels l’intervention de l’autorité publique est requise et ceux où les décisions privées sont plus efficaces. Le rapport identifie quatre champs d’intervention prioritaire pour l’action publique en matière d’adaptation.

En premier lieu, les pouvoirs publics ont un rôle clé à jouer dans la production et la diffusion de l’information sur le changement climatique, ses impacts et les moyens de s’y adapter afin de permettre aux acteurs privés de prendre leurs décisions en connaissance de cause. En particulier, transmettre l’information sur l’incertitude et sur les outils à même de la prendre en compte est essentiel.

Un second type d’action publique vise à adapter les normes, les règlements et la fiscalité qui encadrent l’action des acteurs publics et privés. Le rapport prend l’exemple des normes qui affectent la demande en eau et celles qui concernent le capital fixe à longue durée de vie. A côté des normes techniques stricto sensu, il peut s’avérer nécessaire d’adapter les normes procédurales, ainsi que d’autres normes non directement liées au climat, mais qui impactent la capacité à s’adapter, par exemple les normes architecturales dans le domaine du bâtiment.

Un troisième type d’action publique concerne les institutions. En modifiant de manière rapide et imprévisible les circonstances, le changement climatique va exercer une tension croissante sur les institutions et contrats existants. Il convient de s’assurer que les institutions sont capables d’identifier les signaux précurseurs des tensions et des crises, d’équilibrer les intérêts des différentes parties prenantes, et de mettre en œuvre, de manière crédible, les solutions qu’elles proposent. L’histoire suggère que les institutions jouent un rôle essentiel dans l’adaptation. Par exemple, le succès de la Hollande face aux inondations tient autant à la mise en place des institutions nécessaires à la gestion du risque qu’à la capacité technique à ériger des digues.

Le quatrième type de mesures publiques face au changement climatique recouvre l’action directe d’adaptation de l’Etat et des collectivités locales sur les infrastructures publiques, les bâtiments publics et les espaces et écosystèmes dont les collectivités publiques ont la charge : parcs naturels, forêts domaniales et communales par exemple. Plus largement, il s’agit d’intégrer les impacts à venir du changement climatique dans les politiques d’aménagement de l’espace et les grands investissements qui impactent le maillage du territoire.

Les méthodes à utiliser pour lancer une stratégie d’adaptation.

Un processus en sept étapes est décrit dans le rapport. Il commence par une identification large d’un ensemble de mesures d’adaptation possibles, qui est ensuite réduit grâce à l’identification des mesures les plus urgentes : celles prévenant des impacts imminents ou concernant des choix à faire aujourd’hui mais ayant des conséquences à très longs termes. La plus ou moins grande pertinence économique permet de restreindre un peu plus l’éventail initial des possibles.

Sur cette base, un plan d’adaptation peut être construit, notamment en recherchant des stratégies robustes et flexibles qui permettent de prendre en compte l’incertitude sur les climats futurs, et en maximisant les co-bénéfices engendrés par l’adaptation. Les stratégies dont les co-bénéfices sont supérieurs aux coûts sont souvent qualifiées de « sans regret » et doivent toujours être privilégiées. Un volet important de l’élaboration d’une stratégie d’adaptation est la création d’indicateurs permettant d’évaluer l’efficacité des mesures retenues à mesure qu’elles seront mises en oeuvre.

A condition de correctement intégrer l’incertitude, le calcul économique constitue un outil pertinent d’évaluation des politiques d’adaptation au changement climatique. Cet outil est susceptible de réduire le champ des mesures pertinentes dans une situation donnée et a donc toute sa place dans la conduite d’une stratégie d’adaptation. Mais il ne permet généralement pas d’identifier à lui seul « la » bonne mesure. Des arbitrages collectifs intégrant d’autres dimensions restent donc nécessaires pour la prise de décision.