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Analyse de l’Accord de Copenhague - 18 Décembre 2009

publié le

Analyse de l’Accord de Copenhague

Stéphane Hallegatte, 20 Décembre 2009

Cette note propose une analyse rapide de l’Accord de Copenhague, résultats des négociations entre 28 chefs d’état le 18 Décembre à Copenhague. Cet accord n’entre pas dans le cadre de l’UNFCCC, qui s’est contenté d’en « prendre note ». Pour l’heure, environ 120 pays ont annoncé leur volonté de signer cet accord, sur les 192 de l’UNFCCC. On peut noter que la Chine et l’Inde, participants des négociations des 28, sont restées évasifs sur leur volonté de signer l’accord.

Objectif des 2°C : L’objectif des 2°C est affirmé par le texte de l’accord, mais il est annoncé d’une manière très indirecte et peu claire, car les parties n’acceptent que le besoin de réduire les émissions en vue de maintenir le réchauffement en deçà de 2°C. Il s’agit donc d’une affirmation très faible. De plus, cet objectif était déjà reconnu dans les déclarations des G8 et G20. Seule sa reconnaissance par l’ensemble des Parties aurait donc été une avancée, mais l’accord de Copenhague n’étant (pour l’heure) pas signé par tous les pays, le progrès réel est relativement mineur.

Adaptation au changement climatique : le texte représente une importante défaite pour les européens et les pays les plus pauvres car il met sur un pied d’égalité l’adaptation aux effets du changement climatique (par exemple aux baisses de productivité agricole) et l’adaptation aux mesures prises pour le limiter (par exemple aux pertes de revenus des pays pétroliers). Cette équivalence posera d’importants problèmes lors de la mise en place des structures de soutien à l’adaptation, les pertes des pays pétroliers étant pour les deux prochaines décennies largement supérieures aux besoins d’adaptation au changement climatique. Ces pertes sont également beaucoup plus simples à mesurer et démontrer que les besoins d’adaptation. Le texte affirme par ailleurs que les pays industrialisés fourniront des moyens, notamment financiers, pour aider les pays en voie de développement à s’adapter.

Réduction des émissions dans les pays développés : le texte réalise un changement de paradigme important de la vision de Kyoto fondée sur un objectif commun décliné par pays vers une nouvelle vision (dite pledge-and-control) dans laquelle chaque pays propose un engagement individuel qui sera vérifié au terme de la période d’engagement, sans garantie que la somme des engagements individuels ne permette d’atteindre l’objectif collectif annoncé. Les pays industrialisés ont jusqu’au 1er Février 2010 pour annoncer leur objectif de réduction à horizon 2020.

Réduction des émissions dans les pays en développement :

• Pour la première fois, les pays en développement s’engagent à prendre des mesures pour réduire les émissions, avec des efforts soutenus par les pays industrialisé et des efforts domestiques. Les pays en voie de développement ont jusqu’au 1er Février 2010 pour annoncer les politiques de réduction des émissions qu’ils s’engagent à mettre en place d’ici 2020.

• On observe un progrès important car le texte reconnaît, pour les politiques de réduction des émissions, la nécessaire différentiation au sein des pays en développement, avec une catégorie spéciale pour les pays les moins avancés et les petites îles.

• Les efforts de réduction des émissions des pays en développement suivent la même logique de « pledge-and-control » que pour les pays industrialisés, mais ces efforts sont mesurés en termes de mesures mises en place et non en termes de résultats sur les émissions. On note l’absence de garantie que les efforts individuels atteignent un objectif collectif donné.

• La validation de ces efforts distingue les efforts soutenus par les pays industrialisés, qui seront soumis à des mesures, rapports et vérifications internationales, et les efforts domestiques, qui seront mesurés, rapportés et vérifiés par les pays eux-mêmes. Des procédures de consultations internationales pour contrôler ces rapports nationaux sont possibles, mais uniquement à la condition qu’elles préservent la souveraineté nationale, ce qui limite grandement la capacité de contrôle.

Déforestation et dégradation forestière : le texte affirme le besoin d’action dans ce domaine et appelle à la mise en place de procédure de soutien, notamment financier. On note que le texte fait référence à REDD-plus, sans qu’il n’ait été possible de se mettre d’accord sur le contenu des mesures REDD-plus.

Marché du carbone : le texte fait référence au marché du carbone comme l’un des outils possibles, sans plus de précision.

Soutien financier :

• Le texte rappelle le besoin d’un soutien financier vers les pays en développement pour soutenir leurs actions de réduction des émissions (y compris déforestation), d’adaptation, de développement technologique, et de développement de capacité. Le texte précise que ce financement doit être nouveau et additionnel (c’est-à-dire ne pas correspondre à un recyclage de l’aide au développement existante), prédictible (c’est-à-dire ne pas dépendre de dons ponctuels), et adéquat (c’est-à-dire que la somme totale devrait correspondre aux besoins des pays en développement, sans que le texte ne précise comment les sommes nécessaires pourraient être évaluées).

• Le texte mentionne le ‘fast start’, c’est-à-dire le soutien financier pré-2012, d’une somme totale de 30 milliards de dollars, distribué de manière équilibrée entre adaptation et réduction des émissions (y compris déforestation). Ces ressources devront être nouvelles et additionnelles, ce qui pose un problème car les fonds envisagés incluent pour l’heure des sommes comptabilisées dans l’aide au développement, et elles devront transiter par des institutions internationales, c’est-à-dire probablement la Banque Mondiale et le Fond pour l’Environnement Mondiale (et son Fond d’Adaptation). Le soutien à l’adaptation sera apporté en priorité aux pays les plus vulnérables, et en particulier aux pays les moins avancés, aux petites îles et aux pays africains, ce qui correspond à l’un des objectifs principaux de la France dans ces négociations.

• Le texte affirme que les pays industrialisés s’engagent sur un objectif de financement post-2012 visant à atteindre 100 milliards de dollars par an en 2020, sous réserve de réductions réelles des émissions et de transparence sur l’utilisation des fonds (ce qui pose problème aux vues des contraintes sur la vérification imposées dans les paragraphes précédents, mais laisse la possibilité aux pays industrialisés d’imposer des contraintes plus fortes à l’avenir si les vérifications possibles dans le cadre actuel sont insuffisantes).

• Ces sommes incluent les soutiens publics passant par les différents canaux (et notamment les agences multilatérales et bilatérales), les flux privés (même si leur mesure est difficile), et les sources de financement alternatives (référence aux propositions, notamment françaises, de taxation du transport maritime et aérien et des transactions financières). On peut noter la difficulté à mettre en place ces sources alternatives alors que le financement ne peut provenir que des pays développés : la taxation du transport et des transactions financière n’est en effet possible sans gros problèmes de concurrence internationale que si tous les acteurs sont concernés. Alors que Singapour et Hong Kong sont des centres financiers majeurs, on ne peut concevoir de taxation des transactions financières qui ne les concernerait pas. Pourtant, ces pays sont en développement, et donc exclus par le texte des fournisseurs de moyens.

• Un fond spécifique (le Copenhagen Green Climate Fund) sera mis en place pour assurer la distribution d’une partie significative du soutien financier, ce qui ouvre la possibilité de faire transiter le financement par plusieurs fonds (notamment les institutions existantes d’aide au développement, en particulier la Banque Mondiale et les agences bilatérales). Le financement de l’adaptation devra se faire par une structure dont la gouvernance représentera une représentation équilibré des pays développés et en développement (référence probable aux nouveaux outils de la Banque Mondiale pour l’adaptation), ce qui exclut pour l’instant les agences bilatérales d’aide au développement.

Soutien technologique : un mécanisme sur les technologies est mis en place pour favoriser la diffusion des technologies utiles à la réduction des émissions et à l’adaptation, sans que les missions de ce mécanisme ne soient établies.

Révision de l’accord : une révision de l’accord est prévue en 2015, c’est-à-dire après la publication du prochain rapport du GIEC, qui prend donc une importance considérable. Cette révision évaluera le besoin d’un objectif plus strict que le 2°C, et notamment le besoin de passer à un objectif de 1.5°C, même si cet objectif sera totalement impossible à atteindre à cette date.